财政分权、激励效应和农业保险发展

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发布时间:2018-06-12 17:20

财政分权、激励效应和农业保险发展

2018-06-13 16:38来源:保险研究编辑部农业/保险

原标题:财政分权、激励效应和农业保险发展

熊志刚 安秀梅

自2007年首次实施中央财政保费补贴以来,我国农业保险在保费规模、保障领域、覆盖面等方面取得长足进展,财政补贴政策成为农业保险发展引擎和制度变迁主导。理论上,农业保险财政补贴政策的实施是在现行财政体制下,契合中央与地方财政关系、激励体制,并适应农业保险行业特性、市场现状进行不断完善改进的过程。换言之,财政体制是农业保险财政补贴政策的内在逻辑和宏观语境,应加强从财政体制宏观层面对农业保险财政补贴政策的研究。

一、理论假设

从公共财政角度,当前农业保险补贴的特征可概括为两项:

(1)隐形总量约束。中央补贴预算数在上一年执行数基础上追加,逐步增加,而且近年来年度预算数均大于执行数,反映地方发展农业保险积极性与中央财政保障农业保险补贴的充足性间存在一定差距。中央补贴政策仍主导地方政府行为,中央财政和地方财政补贴基本同步且比重相当,农业保险补贴比例、业务结构、保障水平等有所固化,政策扩张潜力受到制约。

(2)地区发展趋同。表2给出分地区省际农业保险地方补贴支出(人均)偏离程度,数据表明不仅区内省际偏离程度逐年缩小,东部、中部、西部区间偏离程度逐步接近(图1给出泰尔指数的图示),表明农业保险在政策扩散过程中出现制度同形性(isomorphism)现象,即各省在农业保险的组织和行动上接近,受财政体制和补贴政策的制度性激励趋同。

综上,在当前财政体制下,到底是哪些因素影响地方政府偏好,使农业保险出现稳定的总量约束和地区趋同状态?相关因素效应如何?结合相关文献,本文作出如下分析:

(1)受地方政府“重投资、轻民生”偏好影响,总体上农业保险投入不足。但在财政激励和非财政激励等因素综合推动下,财政分权、政府间竞争将朝有利于农业保险发展方向发展,特别是农业保险市场还远未达到饱和状态之前。地方政府支出偏好的影响因素,既有共性的如对农业保险的认识不足等原因,也可能源于异质性如地方财政实力、第一产业GDP、农业规模等原因。为此,提出如下假设:

假设1:在财政分权激励下,地方财政具有发展农业保险的激励,促进农业保险产出,但具有跨区域差异特征。

(2)政府间农业投入竞争。近年来,地方政府加大对农业投入特别是农业项目投入增长竞争,可能“挤出”在农业非生产性项目上如农业保险上的投入。但与此同时,农业投入竞争提高农业生产现代化程度,农业保险作为市场化风险管理工具的重要性和需求可能提升。当然,农业投入竞争以及对规模大户倾斜拉动农业保险产出的效应受地方财政支出意愿、公平与效率抉择等影响。为此,提出假设:

假设2:地方政府农业投入增长和竞争带动农业保险支出,但财政分权与农业投入增长交互影响对农业保险产出影响不具有稳定性。

(3)保险市场是农业保险补贴实施的载体。保险市场发展程度影响农业保险补贴的资金杠杆放大效应,保险市场效率的相对优势影响地方政府在农业保险与其它农业风险管理工具上的财政投入配置。但地方保险市场对农业保险产出的效应受自身结构、发育程度等影响。为此,提出如下假设:

假说3:农业保险产出与地方保险市场效率相关,同时受保险市场自身结构影响。

二、实证分析

(一)变量选择

基于以上分析,本文选择核心解释变量如下:(1)财政分权指数(fd):人均各省预算内本级财政支出与人均中央预算内本级财政支出的比重。(2)农业投入和竞争指标(fcom):各省人均农业固定资产投资额与全国人均农业固定投资额比值,反映地方吸引和加大农业投资的政府竞争。(3)财政分权和农业投入的交互项fdfcom,引入交互项有助于反映变量之间内的互动关系,并有助于消除变量间的内生性。(4)保险密度(iden、iden2):保险市场发展水平的代理变量(考虑非线性特征影响)。加入财政自给率(fsrate)、非农化率(agdp)、农业上一年受灾率(adrate)等控制变量,以及时间虚拟变量(2007、2013)。

在被解释变量选择上,本文选择各省农业保险保费占农业GDP比值作为农业保险产出指标(aidep),该指标消除地区农业规模的影响。

(二)数据说明

本文研究选取2004~2016年的省级面板数据,数据来源于2005~2017年《中国统计年鉴》、《中国保险统计年鉴》、《中国财政年鉴》,少数省份个别年度数据由中国保监会、财政部网站发布数据补齐,数据相对完整。采用Stata11.0软件进行估计检验。除对整体样本进行估计回归外,分东部、中西部进行分样本估计(鉴于中部地区样本数较少,且财政补贴政策接近西部,故将中西部一并估计)。主要变量的统计描述如表3。

表4给出各变量之间的相关系数和方差膨胀因子(Variance Inflation Factor,VIF),检验各控制变量间是否存在多重共线性。其中,为减少交互项与原变量之间的共线性,本文对交互项进行了中心化处理。结果显示,各控制变量的Pearson相关系数都小于0.55。方差膨胀因子的计算结果显示,各控制变量的VIF值在1.02~3.03之间,说明各控制变量间不存在严重的多重共线性问题。

(三)结果与分析

1.整体样本的估计结果

模型(1)结果显示,分权指数对地方农业保险产出影响为正,且在1%水平上显著,假说1得到了验证。模型(2)~(6)显示,分权指数fd正向作用是稳健的。农业投入竞争fcom在大部分模型中没有通过显著性检验,但模型(8)~(9)中估计系数均为正。综合来看,农业投入竞争能够提升财政分权度对农业保险产出的作用,也即农业投入竞争大的地区,财政分权度对农业保险产出的拉动效应更明显,假说2部分得到验证。fdfcom在1%显著水平对农业保险产出存在正影响,结果有赖于分地区估计结果证实。保险密度iden及iden2对农业保险产出具有正向影响且保持稳健,假说3得到验证。

2.分样本的估计结果

从分地区来看,中西部的财政分权指数对地方农业保险产出影响为正且全部显著,东部的分权对地方农业保险产出显著水平下影响为正,再次验证分权指数对农业保险产出影响是稳健的。fcom以及fdfcom在东部并没有一致的影响,而中西部农业投入竞争fcom对地方农业保险产出呈现负向影响,但与财政分权的交互项fdfcom产生显著、稳健的正向影响,假说2得到部分验证。在其它控制变量中,检测出中西部保险密度iden2对地方农业保险产出呈现负向影响,说明保险市场拉动农业保险并非线性关系,如果保险市场发展是过度依赖财政投入或处于结构性失衡状态,对农业保险经营效率提升并无裨益,即拉动效应存在一定“拐点”。同时,东部地区财政自给率fsrate产生显著的负影响,说明财政自给率高并不一定增加地方政府在农业保险支出偏好,符合前述分析说明,可能的解释是地方财政配套影响地方政府决策的灵活性、自主性和地方信息优势的发挥,对财政自给率高的地方政府的“放权”、制度性激励还有待提升。

3.内生性与稳健性检验

本文选择解释变量fd、fcom的上一期值为工具变量,工具变量回归方法与原模型回归结果在回归系数、符号与显著性上变化不大(包括核心解释变量fd对aidep的系数)。证明本文的估计结果是稳健的。

三、结论与政策建议

本文实证表明:在财政分权体制下,地方政府具有发展农业保险的激励,中西部分权激励效应强于东部;农业固定资产投资增长对农业保险未形成“挤出效应”,农业固定资产投资增长与财政分权的交互作用产生正向影响且结果显著,中西部表现更为显著;保险市场发展显著正向影响地方农业保险发展,但存在非线性关系。

当前,农业保险发展转型的难题不在于前端的保险技术移植和后端财政资金支出压力,而在于增加补贴政策的激励效应、加强对地方政府主体的制度性激励的中间环节,构建符合我国国情、财政体制和保险市场的农业保险补贴激励机制尤为重要。从本文实证结果得出相应的政策建议包括:

(1)进一步加大对地方政府分权的激励,增加农业保险财政补贴政策的灵活性、自主性、激励性,而不是地区发展的进一步趋同。财政分权(fd)对于地方政府产生明显激励,政府间竞争强化对农业保险的支持效果,说明在农业保险补贴政策上进一步向地方“分权”的条件和基础是具备的。在当前推进现代农业、农业适度规模经营过程,加快推广农业保险补贴“分类拨款”、“以奖代补”等政策措施,增强地方自主性,并配套加强农业保险绩效考核、推广复制地方经验等正反激励措施,增强地方政府对辖内农业保险责任意识和长远规划。

(2)以培育农业保险市场作为补贴政策的直接目标。实证表明,农业保险产出与地方财政实力、地方财政自给率(fsrate)、农业受灾率(adrate)、农业规模(agdp)等存在关系但并不显著。各地区在定位农业保险发展目标时,应尽量减少与当地农业功能区域定位的“捆绑”,剥离过多的间接的宏观政策目标,建立起单一性的农业保险发展目标,即着力培育地方农业保险市场、促进地方农业保险自生动力、提高农业保险经营效率,减少过多的目标定位防止农业保险补贴行为产生扭曲。粮食主产区、补贴效应较大的地区也不应依赖于财政补贴的投入,转移支付不能使地方政府形成“预算软约束”。

(3)关注地区异质性应优先于农户需求差异性,农业保险补贴政策效应传导必须嵌入到地方政府治理的场域。从实证分析来看,东部、中西部变量显著性差别较大。相对而言,各地财政、农村、保险市场的差异性比农户需求差异性对农业保险补贴政策影响显得更为直接,由地方政府发挥其信息优势和管理优势来响应农户差异性更为合适。应逐步改变目前仅以补贴品种、补贴比例为差异的地方差异化激励措施,充实差异化激励措施类型,推进农业保险事权划分和支出责任匹配,按风险保障层级划分事权,建立“中央保基本、地方保叠加”的体系,完善对地方政府的制度性激励体系。

摘自《保险研究》2018年第4期

作者简介:

熊志刚,中央财经大学财政税务学院博士研究生;安秀梅,中央财经大学财政税务学院教授、博士生导师。

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